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《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》新闻发布会

2019-10-10 10:00:00   来源:云南省网上新闻发布厅   

  

云南网记者现场提问

云南网记者:

诉前程序是公益诉讼中特有程序,《决定》对诉前程序作了规定,怎样理解诉前程序?诉前程序和诉讼是如何衔接的?

  

云南省检察院第八检察部副主任杨学正回答记者提问

云南省检察院第八检察部副主任 杨学正:

我国在检察机关提起公益诉讼制度中设置诉前程序,特别是行政公益诉讼的诉前程序,确实是具有中国特色的独创之举,国外没有。诉前程序是指检察机关在向人民法院提起民事或者行政公益诉讼前,必须履行的一项告知、督促程序,它是检察机关提起公益诉讼必经的前置程序,具有程序法定性和方式特定性。具体而言,民事案件,要在全国范围的媒体上(高检院的正义网)进行诉前公告;行政案件,则要先向负有监督管理职责的行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。

在民事公益诉讼中设置诉前程序,目的是要鼓励和支持法律规定的机关和有关组织积极作为,充分发挥他们在保护公益方面的作用。而行政公益诉讼中的诉前程序,则重在通过检察建议这种“柔性司法”方式,督促行政机关自我纠错、主动履职,以节约司法资源、提高公益保护效率。

我再回答一下诉前程序和诉讼的衔接问题。民事公益诉讼方面,如果经公告,法律规定的机关或有关组织在公告期内向人民法院提起诉讼,检察机关就不再另行起诉,但可以依照法律规定支持其起诉。行政公益诉讼方面,检察机关发出检察建议后,行政机关须在收到后2个月内依法履行职责,并书面回复检察院;紧急情形下须在15日内书面回复。如果行政机关不依法履行职责,那么检察机关将依法向人民法院提起诉讼,通过司法裁判,确认他行为违法,并判令其依法履职。

实践中,判断行政机关是否全面履职的标准有三点,一是看违法行为是否被有效制止。二是看受损公益是否得到有效恢复。三是看行政机关是否穷尽行政手段。如果行政机关已经穷尽了法定的履职手段,即使受损公益没有得到有效恢复,我们也不能强人所难。

诉前程序和提起诉讼是检察机关办理公益诉讼案件的两个环节,也是两种不同的办案方式,它们在时间上前后衔接,在作用上相互补充。诉前程序是提起诉讼的基础和前提,起诉则是诉前程序发挥作用的必要保障。特别是在行政公益诉讼中,通过诉前程序推动侵害公益问题的解决,是公益诉讼制度最重要的价值体现,把问题解决在诉前,是公益诉讼的理想目标。

  

民主与法制社记者现场提问

民主与法制社记者:

公益诉讼中确立了诉前检察建议程序,《决定》对检察建议作了规定,请问检察机关如何更好地发挥检察建议在公益诉讼中的作用?

杨学正:

发挥好检察建议的作用,主要还是体现在行政公益诉讼领域,我们需做好四方面的工作。

一是坚持监督与支持并重,实现“双赢、多赢、共赢”。行政机关履行监管职责与检察机关开展公益诉讼,虽然方式不同,但双方的目标是一致的,都是为了维护社会公共利益。因此,要注重发挥公益诉讼的社会治理功能,坚持把督促、支持行政机关依法行政、促进法治政府建设,作为开展公益诉讼工作的重要目标,通过检察建议,推动行政机关自行纠错整改,使公益诉讼成为协助政府解决社会治理难题的重要途径,维护行政机关形象,实现“双赢多赢共赢”。

二是加强沟通协调,增进理解与支持。公益诉讼是新事物。要加强与行政机关的诉前沟通,使其明白为什么要监督,在理解、认同中激发行政机关主动履职纠错的能动性,推动公益损害问题及时有效解决。诉讼不是目的,能通过诉前程序解决的问题,要尽量在诉前解决,减少诉讼环节,节约司法资源。通过召开听证会、圆桌会议等方式,共同研究整改方案,形成公益保护合力,真正发挥公益诉讼是“督促之诉、协同之诉”的作用。

三是提高办案质量,增强检察建议的针对性、说理性和实效性。要按照提起诉讼的标准全面客观调查收集证据,准确查明违法事实,打牢诉前程序的基础。要规范检察建议制发程序、内容标准,增强说理性和可操作性,做到说理充分,有理有据,建议履职事项必须明确可行,提高监督精准度,做实诉前程序的载体。检察建议发出后,要加强跟踪问效,及时了解被建议单位的整改落实情况,避免出现虚假整改、反弹回潮等现象,努力实现“办理一案、治理一片、教育一面”的效果。

四是落实好《决定》,强化监督保障。要用好《决定》关于检察建议宣告送达、公告送达、抄送有关机关、移送监委等规定,对符合起诉条件的依法起诉。

  

云南法制报记者现场提问

云南法制报记者:

省人大常委会作出《决定》是出于什么考虑?《决定》有什么特点?

  

云南省人大监察和司法委员会副主任委员何剑文现场提问

云南省人大监察和司法委员会副主任委员 何剑文:

保证和推进中央重大决策部署的贯彻落实是各级人大常委会的一项重要任务。众所周知,检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会作出的决策部署和制度设计,是司法体制改革的一项重要内容。自从公益诉讼制度建立以来,省人大常委会就把我省公益诉讼制度的建立和工作开展作为监督的重点之一,2018年7月,省十三届人大常委会第四次会议听取了省检察院开展公益诉讼工作的专项工作报告,并进行了专题询问。在监督和公益诉讼实践过程中,普遍认为,由人大作出加强公益诉讼工作的《决定》,是推进法治云南建设的需要,是形成公益诉讼合力,加强公益保护的需要,是破解公益诉讼难题,推进公益诉讼工作深入发展的需要,具体来讲,一是通过出台《决定》,有利于推进党中央决策部署和省委意见的贯彻落实。党的十八届四中全会决定提出要“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,十九大提出要完善司法体制综合配套改革,对推进司法体制改革作出了部署,2018年10月2日,省委制定了《关于支持检察机关开展公益诉讼工作推动我省生态文明建设和法治云南建设的意见》,通过制定《决定》,深化党中央决策部署和省委意见的贯彻落实,促进依法行政、严格执法,维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益。二是通过出台《决定》,有利于健全公益诉讼机制配套,形成合力。公益诉讼制度优势的发挥,需要司法机关认真履行职责,需要各级政府及其部门、社会组织和公民个人的积极参与,共同推进。国家通过立法确立了公益诉讼制度,“两高”司法解释对公益诉讼的有关问题作了原则规定,为检察机关公益诉讼的发展提供了法律保障,奠定了制度基础。但在诸如公益诉讼案件的具体范围、符合公益诉讼要求的调查取证方式、行政机关的协作配合、生态环境损害赔偿金的管理使用等还缺乏相关配套措施,通过制定《决定》,进一步健全公益诉讼配套制度,形成公益保护合力。三是通过出台《决定》,有利于从制度上解决公益诉讼中的难点和问题,推进公益诉讼工作有效开展。五年来的实践和探索,公益诉讼在我省得到了全面、深入的发展,在推进我省生态文明建设,保障和改善民生,促进依法行政、严格执法等方面发挥了积极作用。随着公益诉讼的深入开展,公益诉讼工作中也出现了诸如案件管辖范围针对性不强、调查取证难鉴定难、检察建议刚性不足等一些难点和问题。一些在公益诉讼工作的实践中形成的经验做法也需要上升为指导性措施。通过制定《决定》,进一步加强对检察公益诉讼的规范和引领,推进公益诉讼工作的深入开展。四是通过出台《决定》,有利于回应社会关切,形成社会共识。公益诉讼制度建立以来,社会各界和广大人民群众逐步感受到这项制度在推进我省生态环境保护、促进食品药品安全、改善民生福祉等方面的作用,对公益诉讼的希望和要求也越来越高。政府及其部门也不断认识到公益诉讼在促进依法行政、严格执法,在提升政府部门法治能力上的积极作用,政府部门和基层“两院”以及部分人大代表也提出希望省人大常委会出台加强公益诉讼工作的决定。通过制定《决定》,积极回应社会关切和人民关注,形成全社会共同关心支持公益诉讼的良好氛围。基于以上考虑,今年9月28日,省十三届人大常委会第十三次会议表决通过了关于加强检察机关公益诉讼工作的决定。

《决定》具有三个显著特点,一是体现了我省法治云南和生态文明建设的发展要求。《决定》的出台是法治云南建设进程中的一项具体措施,通过细化检察机关办理公益诉讼案件的范围、明确生态环境损害修复保障等措施,将我省生态环境资源保护的重点领域、重点环节等纳入公益诉讼的范围,明确了行政机关在公益诉讼以及公益保护中的职责任务,强化了司法对实现生态文明建设排头兵和建设美丽云南的服务保障作用。二是着力破解公益诉讼中的难点。作为一项新制度,五年多的实践,在取得成绩的同时,也反映出当前公益诉讼工作中存在的案件范围不明晰、调查取证难、协作配合机制有待完善等难点和“堵点”。坚持问题导向,围绕存在的突出问题,逐一研究、逐一规范,着力打通制约公益诉讼工作深入发展的“堵点”。三是具有较强的操作性。《决定》共十九条,其中有十六个条款分别对案件办理管辖、调查取证、案件线索移送、检察建议办理、经费保障、资金管理、工作情况报送等作了明确规定,具有较强的操作性,为我省公益诉讼工作的深入开展提供了操作依据。

总的来讲,《决定》认真贯彻了中央和省委决策部署,体现了上位法精神,具有操作性和实用性。